Constituirea raioanelor din Republica Moldova a fost una artificială, ea a facilitat crearea unei verticale a puterii sovietice și a oferit fotolii pentru funcționari comuniști. În prezent, raioanele nu sunt eficiente și par a fi un parazit. De asemenea părere e autorul analizei, Mihai Bologan, care explică, în textul de mai jos, ce ar putea apărea în locul cunoscutelor unități teritorial administrative.
File din istoria județelor
Pentru publicul general voi face o mică incursiune în istoria împărțirii teritorial-administrative în Republica Moldova. În general, numărul populației în Basarabia era unul foarte mic și practic nu existau orașe mari. Erau un șir de cetăți pe Nistru, în jurul cărora erau așezări, erau unele târguri mai importante și un anumit număr de sate. Orașul Chișinău era un târg cu circa 7.000 de persoane în 1812, când rușii au ocupat pentru prima dată Basarabia. Astfel, în acea perioadă practic conta foarte puțin împărțirea teritorial-administrativă, deoarece activitățile se concentrau în jurul comunităților, care erau mai mult sau mai puțin auto-suficiente. Învățământul, medicina sau alte servicii publice cu care suntem obișnuiți în prezent ori nu existau ori era la un nivel slab.
Se poate de spus că în Basarabia erau județe, mai degrabă pentru că era dificil de făcut unități teritoriale mai mici ca suprafață, din cauza populației scăzute. Județele au rămas și în perioada 1918-1940 și 1941-1943, în componența României Mari. Astfel, se poate afirma că județele sunt modul natural în care a fost organizată istoric administrația în Basarabia.
Cum au apărut raioanele și de ce asta s-a produs artificial
Virusul de raioane a apărut după ocuparea repetată a Basarabiei, de data asta de URSS. Inițial au fost mult mai multe raioane. De exemplu, mama mea e născută în orașul Cornești, care era atunci centru raional. Sunt și alte sate din Moldova care în acea perioadă postbelică erau centre raionale.
Datorită apariției artificiale a raioanelor, unele orașe au fost dezvoltate din sate. A apărut orașul Ștefan Vodă sau Cantemir. Cauza apariției lor era pur artificială – pentru a putea forma un raion cu o anumită suprafață și număr de populație, aceste localități erau perfecte pentru a fi transformate în centre raionale. Toată RSSM – Republica Sovietică Socialistă Moldovenească a fost împânzită cu centre raioanele care aveau statut de orașe sau „sate de tip orășenesc”. Ulterior toate acestea urmând să primească statut de orașe după obținerea independenței față de Rusia.
Raioanele au permis crearea unei verticale a puterii sovietice și să controleze la nivel detaliat toate activitățile economice, culturale, sociale, ideologice. A permis mărirea aparatului administrativ, dar și a extins mult posibilitatea de selectare a cadrelor pentru Partidul Comunist.
Nu voi comenta oportunitatea economică a raioanelor în contextul URSS. Ca și toată economia URSS, eficiența lor s-a demonstrat odată cu sfârșitul anilor 80 ai secolului trecut. Ca și întreprinderile și forma de organizare economică pe teritoriul URSS, aceste raioane erau ineficiente. Iar problemele au perpetuat în anii 90, după obținerea independenței.
Raioanele de după Independență
În anii 90 s-a discutat intens și s-a implementat reforma administrativ-teritorială prin care s-au format județele. Nu cunosc foarte multe detalii tehnice despre ce s-a întâmplat în acei patru ani de județe, cert e că s-a creat o structură nouă – județeană, iar cea raională într-o anumită formă s-a mai păstrat. Doar că nu se spuneau „raioane”, ci „sectoare”. Au mai fost probleme cu Taraclia – care și-a dorit județ propriu, Drochia tot și-a dorit județ propriu, probabil doar cu Găgăuzia tot era clar – autonomia își avea teritoriul său. Transnistria a primit denumirea de Unitatea Teritorială Stânga Nistrului – denumire care așa și nu a prins la public și se utilizează destul de rar. Mai era și județul Chișinău, care mi se părea unul bizar. Centrul său administrativ era în Chișinău, care nu intra în componența județului. Pe de altă parte, nu-i clar cum ar fi putut fi împărțite aceste raioane altfel. În opinia mea, împărțirea pe județe a avut un scop nobil – reducerea aparatului administrativ care era excesiv. Nu știu dacă s-a reușit, dar nu contează.
La scurt timp după introducerii județelor în loc de raioane, Partidul Comuniștilor din Republica Moldova a câștigat detașat noile alegerile parlamentare și a promis că se va reveni la județe. Astfel că județele au ținut 4 ani, după care au reapărut raioanele. Unica schimbare semnificativă la noile raioane a fost că a dispărut raionul Căinari. Au fost schimbate câteva sate dintr-un raion în altul și s-a format structura actuală teritorial-administrativă.
Raioanele, niște paraziți?
În mod practic, raioanele sunt niște paraziți ai societății. Funcționalitatea și utilitatea lor e extrem de redusă, plus existența lor scade mult din puterea autorităților locale – primăriile. Deseori în cadrul unui centru raional se vede clar o concurență nesănătoasă între primarul localității și consiliul raional. Banii alocați pentru primării ajung inițial la nivel de raion, abia apoi sunt alocați primăriilor. Aceasta a diminuat foarte mult din capacitatea de dezvoltare a comunelor și orașelor.
Ca să dau un exemplu mai simplu: imaginați-vă un raion sărac, să-l numim convențional Pănășeni (așa localitate nu există în RM). În raion e un oraș și douăzeci de comune. Numărul populației – circa 60 mii de persoane, centrul raional este mic, multe sate au doar câteva sute de locuitori și practic lipsesc agenții economici. Sunt locuite preponderent de persoane în vârstă, iar tinerii pleacă. Deci, la aceste 60 mii de persoane avem un consiliu raional, președinte de raion, câteva direcții raioanele cu staff-ul lor și încă 21 de primării, fiecare primărie având consilieri locali, direcții, șefe de aparat, contabili etc. În aceste condiții, când pentru 60 de mii de locuitori se alocă puțini bani, ei mai sunt și împărțiți între raion și primării, iar la fiecare primărie ajung „bănuți”.
Ce soluții avem?
1. Scenariul de bază – păstrăm raioanele și primăriile așa cum sunt ele. În condițiile în care populația rurală va scădea și va îmbătrâni, cred că acest scenariu nu e sustenabil. Și nici eficient din punct de vedere economic.
2. Crearea județelor – revenirea la situația de la începutul secolului 21. Cred că, în mod practic, aceste județe, indiferent cum vor fi trasate administrativ, vor deveni doar niște raioane mai mari și nu-și vor atinge obiectivele scontate. Populația va fi mai confuză, primăriile vor fi în continuare slabe și va fi perpetuată dualitatea de putere la nivel local între primării și consiliile județene.
3. Crearea municipalităților – este vorba de extinderea primăriilor prin formarea de municipalități sau comune mai mari și eliminarea unui nivel de administrare publică locală. Adică fiecare municipalitate va deveni un fel de raion, doar că nu va mai exista dualitate, ci o capacitate mai mare de dezvoltare la nivel local. Primarul și consiliul local vor gestiona afacerile locale, fără a avea un raion sau județ „deasupra”. Având o populație mai mare, municipalitatea ar putea dezvolta economia locală, elabora proiecte, atrage investitori, menține forța de muncă, dezvolta infrastructura, asigura serviciile necesare pentru locuitorii municipalității. De exemplu – pentru a primi un serviciu, un locuitor nu va trebui să se deplaseze în centrul raional, ci în centrul municipalității, care e mai aproape.
Eu optez strict pentru varianta numărul trei. Partea proastă e că sunt șanse mici ca această reformă să se înfăptuiască în timpul apropiat. Suntem deja în 2022, iar în 2023 vor avea loc alegerile locale generale. Respectiv, dacă și se face o reformă teritorial-administrativă, implementarea ei poate avea loc fie în 2023, fie deja în 2027, la următoarele alegeri locale generale. Așa s-a întâmplat cu județele și raioanele noi. Până în 2023 a rămas puțin timp și, chiar dacă la nivel de experți această reformă a fost discutată, totuși nu au fost niște proiecte care să poată fi făcute publice.
Pe lângă data implementării, mai sunt câteva aspecte care pot împiedica această reformă:
1. Interesele locale. Sunt multe localități unde un primar e ales „pe viață”, iar în cazul apariției unei municipalități, acest primar riscă să-și piardă statutul, respectiv și sensul vieții. Acest primar va face tot posibilul să păstreze primăria cu orice scop.
2. Interesele locale economice. Probabil, sunt primării unde liderii locali (agricultori cu o cotă semnificativă de piață) au anumite înțelegeri cu primarul și consilierii locali, ceea ce-i avantajează. Crearea de municipalități le-ar putea crea „probleme”, deoarece activitatea primăriei noi va trebui să fie mai transparentă.
3. Interesele politice. Să presupunem că într-o municipalitate intră patru comune. Două comune sunt conduse acum de partidul X, una de Y și una de Z. În acest caz, reprezentanții partidelor Y și Z vor fi împotriva reformei, deoarece își vor pierde câte un lider local important. Respectiv, și partidele Y și Z vor face tot posibilul ca reforma să nu le atingă localitățile unde au primari sau să se formeze astfel de municipalități, unde ei să fie avantajați. Se poate ajunge la „gerrymendering” – adică trasări artificiale de unități teritoriale, care nu ajută populația în administrarea afacerilor interne, dar e avantajoasă pentru un anumit partid politic.
4. Aparatul birocratic – toți șefii de raioane, președinți, vicepreședinți, șefi de direcții etc. ar putea fi împotrivă, deoarece ei deja nu vor putea controla situația dintr-un raion. Pe de altă parte, ei ar putea să se integreze în structuri similare la nivel de municipalități și ar putea ajuta cu experiența lor la dezvoltarea municipalităților.
5. Criteriul etnic. Sunt localități în care locuiesc minorități naționale. Dacă în cadrul comunelor actuale ele pot reprezenta o majoritate, totuși, în cadrul municipalității, ponderea lor ar putea fi mai mică, iar ca și consecință ei ar putea pierde posibilitatea de a avea un primar „de-al lor”.
O altă dispută ar fi dimensiunea și forma municipalităților. Propun câteva criterii transparente și clare:
1. Numărul populației să fie de minim 15.000 persoane, dar nu mai puțin de 6.000 de persoane, care sunt sau ar putea fi salariați. E important ca municipalitatea să aibă și un potențial uman și economic.
2. Localitățile actuale să aibă opțiunea de a fuziona voluntar într-o municipalitate mai mare. De exemplu, două sate sunt vecine, dar sunt în raioane diferite. Dacă le este mai comod să fie împreună, atunci să poată fuziona. Aceasta ar trebui să fie primul pas în formarea noilor municipalități, prin dezvoltare naturală.
3. Municipalitățile trebuie să dispună de o infrastructură comună sau de potențialul de a crea o infrastructură comună.
4. Criteriul economic. O municipalitate trebuie să poată colecta un anumit procent minim (care să fie stabilit prin lege) de taxe locale pentru bugetul său și să aibă potențialul de a crește acest procent. E evident că acest prag va fi unul sub 100%, deoarece puține localități din R. Moldova își pot suplini bugetul de sine stătător. Posibil ar fi nevoie de un prag inițial de 30% sau 40%, care să fie crescut cu timpul.
5. Criteriul etnic. Dacă municipalitatea are reprezentanți ai mai multor etnii în pondere relativ mare, atunci drepturile de reprezentare în conducerea municipalității trebuie respectate.
Sursa: agora.md
